Proponen el camino hacia la transparencia sustantiva
Por Susana Paz
México, DF. 17 de abril de 2015 (Agencia Informativa Conacyt).- Expertos en el área académica participaron en la mesa de debate denominada Propuesta teórica: transparencia sustantiva, encabezada por los investigadores Alejandra Ríos Cázares y Juan Fernando Ibarra del Cueto, quienes brindaron un recuento de la metodología y los resultados del estudio Métrica de la Transparencia 2014, que da continuidad al análisis presentado en 2010.
Esto en el marco del Foro de Transparencia Sustantiva: la política de transparencia en los organismos constitucionalmente autónomos, organizado por la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), en el que se analizaron las políticas institucionales de transparencia de organismos autónomos nacionales como la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).
De esta manera, se abordaron los retos que enfrentan estas instituciones para el cumplimiento efectivo de las obligaciones de transparencia y cuáles son las oportunidades para ampliar la transparencia institucional de una política mínima al respecto, a una de transparencia sustantiva.
Marco conceptual
Juan Fernando Ibarra, profesor de la División de Administración Pública del CIDE, explicó el marco conceptual de este análisis, que fue producto de la convocatoria emitida en julio de 2013 por la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (Comaip) y cuyos propósitos giraron en tres ejes.
El primero fue ayudar a entender mejor un fenómeno y comprender la diversidad de acciones específicas que constituyen las políticas de transparencia en las diferentes organizaciones, en este caso, de los organismos constitucionalmente autónomos.
El segundo propósito tuvo un carácter de tipo normativo, en el sentido de ampliar el significado práctico del concepto de transparencia y trasladarlo de obligaciones de carácter genérico –en cumplimiento a lo que marca la legislación– a un carácter sustantivo de las funciones que desarrollan las organizaciones, es decir, de ampliar la medida en que las organizaciones transparentan el ejercicio de sus funciones.
“El tercer propósito, de carácter práctico, es el tránsito de obligaciones generales a políticas de transparencia específicas, lo que puede contribuir a que las propias organizaciones entiendan la transparencia como algo que les puede resultar útil en el ejercicio de su gestión y, naturalmente, a los propios ciudadanos, y que al ampliar los aspectos que se transparentan, en esta política de transparencia sustantiva, como la llamamos nosotros, pueda ser de utilidad a ambas partes”, explicó.
Según Juan Fernando Ibarra, el punto de partida de su análisis es una idea que desarrolla el investigador Mauricio Merino, en un artículo en el que hace una distinción entre el acceso a la información como un derecho y la transparencia como una política específica.
Para el experto, existe una importante diferencia entre el derecho de acceso a la información y la política de transparencia. El derecho es de carácter universal y pretende garantizar que todo individuo que tenga interés en conocer algo sobre información pública gubernamental pueda tener acceso a la misma, y para garantizar este derecho, se establecen en la ley obligaciones que, en general, son de carácter homogéneo.
Mientras que la política de transparencia, explicó, es específica y heterogénea, porque debe responder a las particularidades y peculiaridades propias del mandato que tiene una institución específica, así como a las características organizacionales y de proceso que tienen estas instituciones.
“A partir de esta distinción, identificamos dos atributos o dimensiones a partir de los cuales podemos analizar las diferentes acciones institucionales que componen la política de transparencia. Partimos del supuesto de que, queriéndolo o no, toda institución tiene una política de transparencia que puede responder simplemente a las obligaciones que le impone la ley, o que puede ir un poco más lejos. Esa política se compone por acciones específicas que se pueden estudiar o entender dentro de estas dos dimensiones. La primera se refiere a la especificad de la información y la segunda a su apertura”, explicó.
De esta forma, los dos ejes fueron una guía conceptual para analizar las diferentes acciones que constituyen la política de transparencia de una institución, y eso les dio cuatro cuadrantes. Las primeras son las llamadas “acciones mínimas”, es decir, las acciones más elementales que constituyen la política de transparencia de una institución para dar cumplimiento a lo que la legislación requiere.
Las segundas son “limitadas”, porque aunque son más específicas que las primeras, solamente responden a un requerimiento. En tercer lugar, las acciones de políticas “amplias”, que se caracterizan por un mayor nivel de apertura en el sentido de que son proactivas y no están limitadas a los requerimientos específicos de la legislación; y finalmente las “máximas”, que combinan el doble atributo de ser tanto específicas como proactivas.
“Estos cuatro prototipos atienden a públicos diferenciados y se conectan sobre los públicos a los que atienden las instituciones y el tipo de demanda de información que enfrentan”, expresó.
Algunos resultados
Con este marco conceptual, Alejandra Ríos Cázares explicó que “la métrica de la transparencia evaluó la calidad del cumplimiento de la publicación de la información que debe ser pública de oficio y el cumplimiento del proceso de solicitudes de información. Si bien la magnitud del proyecto no permite hacer un análisis de la calidad de la información, lo cual se realizará en algunos meses”.
El estudio, que prolonga una medición previa realizada por el CIDE en 2010, ofrece datos desagregados en cinco dimensiones: normativa, portales, usuario simulado, capacidades institucionales de los órganos garantes y una selección de sujetos obligados.
“Se trata de un análisis de los procesos y de qué tanto se cumplen las obligaciones mínimas y en algunos casos limitadas”, explicó la especialista.
El reporte elaborado por investigadores del CIDE a lo largo de 10 meses de trabajo, se divide en cinco capítulos que analizan en perspectiva comparada los apartados de normatividad relevante; información pública de oficio presentada en portales institucionales de una muestra de 18 sujetos obligados en cada una de las 32 entidades federativas y 15 en la federación; proceso de gestión y respuesta de solicitudes de información a partir del análisis de 2 mil 950 solicitudes realizadas; capacidades institucionales de los órganos garantes y características de los sujetos obligados.
“Hay todo un proceso de análisis sobre la información que corresponde a su labor sustantiva. Hicimos un ejercicio de usuario simulado que tenía cinco preguntas, dos eran generales a todos los sujetos obligados, esto incluía municipios, secretarías, dependencias y a los organismos constitucionalmente autónomos, que tenían dos niveles de complejidad”, aseveró.
Una de las preguntas que consideraron sencilla, pues indagaron el catálogo de clasificación archivística que todas las instituciones tienen, resultó ser la pregunta compleja. Esta era sobre gastos de comisiones del titular de la dependencia; otra pregunta específica que aludía a la materia sustantiva de cada una de las instituciones, una a datos confidenciales y otra que pedía información reservada, para con ello tratar de evaluar la calidad de las reservas de información.
Esto se evaluó, igual que todo el proyecto de la métrica, en indicadores que van de cero a uno. El promedio nacional en esta dimensión fue alrededor de 0.70. En el caso de los organismos constitucionalmente autónomos, lo que se manifestó fue la existencia de procesos para la resolución de las solicitudes de información, a pesar de que pueda haber variaciones en términos de la calificación de algunas de las variables.
La calificación en el índice del número de días promedios que dilataron para proporcionar la respuesta, en comparación con los 16 sujetos obligados que conformaron la muestra, expresa datos relevantes del promedio de usuario simulado que fue de 0.63 y, con excepción del IFAI, todos los organismos autónomos están por encima del promedio.
Destacaron las calificaciones del Inegi y la ASF, en los que los tiempos de respuesta son de alrededor de 15 días. El IFAI respondió con mucha celeridad. Y el Banco de México, aunque tuvo una calificación de calidad de proceso por encima del promedio, en términos de celeridad fue el que menos presentó, aunque estuvo dentro de los plazos.
“En términos de las obligaciones mínimas de transparencia que establece la normatividad, los organismos constitucionalmente autónomos a nivel nacional presentan un cumplimiento cabal, en comparación con los otros sujetos obligados. Obviamente siempre va a haber oportunidades de mejora en procesos”, expresó Ríos Cázares.
A juicio de la investigadora, la gran pregunta del foro y del mismo proyecto tiene que ver en cuál es la manera de trascender, pensando en el usuario, las obligaciones mínimas de transparencia.
“Cómo nos movemos para tratar de transitar a lo que hemos definido como una política sustantiva, cómo transformamos esto para que la internalización de la transparencia en las organizaciones pueda hacerse y reconocerse como un instrumento útil para la gestión de las organizaciones”, opinó.
Sin embargo, para la especialista Issa Luna Pla, del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la pregunta es cómo esto se puede llevar a una utilidad del ciudadano y no solamente permitir que las leyes de transparencia de acceso a la información sean meros procedimientos, sino que tengan un componente proactivo. Todo esto dentro del marco cognitivo del derecho de acceso a la información pública y dentro del discurso de los derechos humanos.
Para Luna Pla, los objetivos y atributos de las políticas de transparencia, en la literatura de las políticas públicas, son otros: “Uno de los principios básicos del intercambio de información en políticas públicas es el impacto de esta, porque las políticas públicas de transparencia están centradas en la institucionalidad y no en el usuario”.
La investigadora aseveró que las políticas de transparencia han servido para controlar riesgos y conflictos sociales, que las propias instituciones quieren hacerlo y han estado centradas institucionalmente.
El director general del CIDE, Sergio López Ayllón, aseguró que la importancia del foro radica en tener una mejor comprensión de los retos que va a implicar la implementación del nuevo marco normativo, de aprobarse el dictamen de la Ley General de Transparencia que actualmente está en discusión en la Cámara de Diputados.
Alejandra Ríos dijo que desde hace unos nueve años, el CIDE ha desarrollado una agenda de investigación en materia de transparencia.
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